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澜沧江漫湾电站参与式社会影响评价

来源:
绿色流域
发布时间:
2018-07-18 14:16
漫湾 澜沧江 电站 0

摘要:引言 大型水坝有巨大的社会效益也有一定的社会成本。这些效益与成本常常不能在社会中公平地分配。参与式社会影响评价可作为一种积极的制度安排,既利于水电水利发展,又利于社会公平和稳定。它是一种对大型工程影响...

引言

大型水坝有巨大的社会效益也有一定的社会成本。这些效益与成本常常不能在社会中公平地分配。参与式社会影响评价可作为一种积极的制度安排,既利于水电水利发展,又利于社会公平和稳定。它是一种对大型工程影响更加公正的、理性的、系统的、预警性的研究并揭示不同群体的损益情况。参与式社会影响评价是一个共同调查、预测和评估影响的过程. 它对政策制定、项目规划和实施以及补救性措施提供富有集体洞察力的建议并成为公众影响决策的途径。我们在2002年进行的漫湾参与式社会影响评价提供了一个较好的实例,它不仅为政府和业主制定政策和补救措施,积极解决水电开发导致的移民遗留问题提供了依据,也为受影响社区和群体利益表达提供渠道,对他们参与决策并改变自身面貌的意识提升已产生一定的促进作用。

感谢中国社会科学院郑易生先生在全面实施科学发展观的2005年将漫湾电站参与式社会影响评估综合报告的主要内容收录在本书中。希望该文能为推动我国的可持续发展,建立和谐社会起到一定的积极作用。

 

1.1  国内、国际大坝背景:

我国从1949年-1990年,建水坝达8万6千座[1]。按世界水坝委员会大型水坝标准,[2] 中国有2万2千个大坝。 占全世界大坝总数的45%。[3] 在70年代后期,中国还才刚刚进入大跨步经济发展的时期,能源建设作为经济建设的先行和支柱行业得到迅猛发展。按水电专家的设想,我国的水坝业在未来10-20年内将要有更大的发展。水电工业将为中国的工业化提供动力,将满足城乡人民不断提高生活水平和不断增长的对廉价电能消费的需求。

与此相对照的是,世界其它国家的水坝建设在70 年代中期出现之后速度下降了 60% 。为什么国际上的水坝建设走下坡路呢?世界水坝委员会在1998-2000年的调查,[4] 结果表明主要有两个原因:一是一些水坝本身的效益不良;二是许多水坝都造成社会、环境的影响。世界水坝委员会报告中指出一些水坝效益不良,表现在:在电力生产方面上,所调查的一些电站多数都没有达到预期发电目标。[5]  而用于灌溉的水坝也没达到项目设计目标。[6] 用作供水的水坝不能按时按量供水,[7] 作为防洪的水坝反而在增加洪水的风险,[8] 造成的损失超过自然河道的泛滥。除了这些在水坝功能的缺陷外,还有一些是投资方面的问题。[9] 如所调查的水坝中56%的水坝建设超过投资预算, 50%以上水坝不能按期完成。在平均水平上,约一半的水坝都达不到经济目标,特别是多边金融机构资助的水电水坝。少数最佳的水坝最佳的经济表现也只不过是刚刚持平,或略有薄利。另外,因库区和上游的水土流失,水库容量下降,许多水坝的寿命也比预期的大大缩短。关于一些水坝的环境影响,世界水坝委员会发现:一些水坝导致渔业资源的严重损失,水坝破坏了鱼类回游路线,破坏了河流鱼类生态,使土著鱼类品种减少。一些水坝改变了淡水流量,使近海的 咸、淡水混合带的渔业遭到了不利影响。[10] ”而水坝有一些水坝导致“水生生物多样性的减少。还有一些水坝导致下游泛滥平原,湿地和沿河潮汐带及海岸生态系统功能和生态服务的损失”。[11] 拦截沉积物和营养物,也会导致下游鱼类及其它他水生物种的减少。不仅减少其初级生产力,也导致水鸟种类的急剧减少。[12]  一些水库还是气候变暖的因素之一。[13] 特别在热带地区的水力发电对全球气候的影响甚至大于火力发电。流域的梯级开发可能导致自然资源加倍衰退和生态环境不可逆转的影响。而国外水坝的社会影响更不可忽视:已有数千万4000-8000 万人口,因水坝项目而被迫迁移。[14] 而受影响人群体人数常常被低估或未得到补偿。[15] 对安置、缓解和补偿工作重视不够。[16] 土著居民的生活、生计、文化和信仰,也受到影响。[17] 下游的影响延伸到几百公里以外,范围也不限于河流本身。[18]  对妇女的影响表现在受影响社区性别平等的差距加大。妇女常常承受更多的社会成本,而较少分享水坝的利益。[19]  还有对文化遗产的影响[20] 以及对人类健康的影响[21]。
   上述种种国际上的水坝出现的问题,有些属水坝建设的管理和技术问题,有些属水坝造成的社会和环境影响。当然社会制度不同,水坝的影响程度也不同。但无论如何,要使我国水电可持续发展,汲取国际上水坝业的教训,并总结国内经验,逐步形成一套适合我国国情的科学、系统的水电开发管理、消除环境影响、公平合理补偿受影响社区,及使受影响群体也能参与决策的模式值得重视。

1.2  漫湾电站社会影响评估的意义

我国约有一千多万水坝移民[22],1992年中央直属水库移民人均纯收入为441元,仅为全国农民人均纯收入的56%,1994年为572元,仅为全国农民人均纯收入的47%,1996年这个比例又下降为40%。[23] 中国过去的水坝主要是在大跃进年代和文革年代修建,当时的移民在为国家尽义务的口号下,所获赔偿和扶持较少。80年代后,中央开始高度重视水库移民问题。中央扶贫领导小组指出,1020万水库移民中有700万人口处于极度贫困,有待解决温饱。针对这个焦点问题,水利水电部毅然拿出了19亿人民币在46个移民项目中约500万尚不能解决温饱的移民人口进行扶贫项目。并提出“开发性移民”,即投资于增强库区经济基础以适应中国的市场经济的新思路。

过去,在大坝之前很少进行社会影响评价,更不可能进行参与式的社会影响评价。一些专家所做的环境影响评价中,社会影响注意的还很不够,移民的需求也经常被低估。使得大坝产生影响后,地方政府常心有余而力不足,不是方法不多,就是经费太少(由于开始就低估了影响,使移民项目资金大大不足)。另外,过去的移民安置还常常忽视了移民发展长远需求。上述原因导致遗留问题累积得越来越多,地方政府、业主与群众之间的矛盾也不断升级。影响了当地的稳定。

目前以水坝开发为主的中国能源发展战略在大力推进,新建水坝还要产生新的移民安置问题。对水电移民的研究就显得更突出和更急迫。云南是西电东送的主战场,云南电力工业正在开发澜沧江梯级电站。 除漫湾电站外,将有另外至少4座电站在干流上兴建,或已在规划中。总结漫湾的社会影响,一定会对以后的一系列梯级电站开发有借鉴作用。促进移民问题的解决,并对稳定边疆民族地区的大局,促进可持续的电力的开发和当地的发展起到良好的作用。

1.3  方法论

1.3.1      社会影响评估定义、目的以及参与式社会影响评估的趋势

社会影响是指:私人和公共行为对社区产生的所有社会和文化的后果,包括人民的生活,生产,社会关系,组织方式的变化,以及文化影响:人们的行为准则、价值观, 信仰等变化[24]。

社会影响评价是一个评价和估算的过程。一般是在实施政策、开发项目的各种影响产生之前来评估将产生的社会后果。并将对项目决策或否决、项目规划、设计和实施中的校正提供依据。它是一种社会变化的预测。但也可是事后的评估,如在一条河上的梯级电站,对前面的一个水坝的评估可预测后面几个水坝的影响。

社会影响评估目的是:预测开发政策和项目给社会造成的影响。了解、管理和控制变迁;制定和实施消减影响的策略以减少不利的社会影响,或预防影响的产生或扩大。评估过去开发和政府政策的社会影响,为后来者提供借鉴。其中,最为关键的是进行社会干预,解决、减少、消除不利社会影响,对社会影响进行理性的管理。

在操作上,社会影响评估聚焦在一定范围的人类社会,如:村社或受影响群体。其社会、经济、文化、心理上在影响的压力、冲击下产生大、小、轻、重、不可(可)逆转的变迁。

过去不足的是:社会影响评估常常是环境影响评估的附带物。不论环境还是社会评估都会遇到一些压力使专家难以充分发表独立观点。在项目选择专家时,也会发生过滤掉那些过于坚持原则人。另外,评估过程不透明,评估报告不公布,缺乏公众的民主监督。

近来趋势是:社会影响评价,是一种社会参与的过程,成为大众影响决策的方法,而不仅是专家的发现了。参与式社会影响评估,承认受影响群体最具权威对他们亲身受到的影响进行评估;承认他们的参与增加了评估的可信度和说服力;参与式评估也克服了外来专家的认识局限和心理压力。评估报告至少要对被评估社区公开。更重要的是:评估之后的措施、计划也需要受影响的群体参与实施,参与式评估为该社区做了最好的社会动员。

1.3.2      本研究的过程和方法

首先,我们确定了参与式社会影响评估的目的,是为贯彻三个代表的思想,为政府和业主积极解决水电开发导致的移民遗留问题,提供依据。同时,也为受影响社区和群体参与决策提供渠道。

第二,我们对库区移民的类型进行了筛选:水库淹没的上百个村寨,大体分为5种类型:远迁他乡、就地后靠、城镇非农化、留在原地而资源重新分配,以及留在原地资源没有重新分配。在每一种类型中选择典型村寨进行参与式田野调查。这5个典型村寨分别是:1、云县幸福乡勐底村红岩、安援(远迁他乡的代表)。2、景东县江边自然村(就地后靠的代表)。3、云县漫湾镇田坝村(农转非的代表)。4、景东县漫湾镇五里村马鹿田自然村(留在原地,资源大大减少后,田地打乱重新分配,社区共同分担影响)5、云县漫湾镇平掌自然村(留在原地,资源大大减少后,没有重新分配资源的代表)。

第三,制定参与式评估框架和指标系统。我们以村社为系统,并分为资源、生产生活、社会文化、生态变迁、社会参与等部分来评估水坝产生的影响。

第四,在库区做了6天的预研究,以便对参与式评估框架和指标进行改善。

第五,正式开始参与式社会影响评估和个案调查。参与式社会影响评估活动在每村进行4-5日,白天由村社选出参与的代表,包括上、中、下农户和男女两性的代表参加评估活动。这些代表一般要求从头到尾都参与,其他村民都可自由参与和评论。晚上,进行家访,对弱势人群和个体进行单独访谈。

第六,在这些村社的参与式社会影响评估大体包括以下方法。生态变迁史和大事记、资源变化的对比、资源图、根状影响分析、SWOT分析、社会性别分析、农户个案、组织机构分析。

第七,评估表。量化地进行参与式社会影响评估:对影响严重程度,分布范围,连锁影响,和延续时间长短给予评估打分。   

第八,策略和行动。最后,村民们提出希望优先解决的问题,并提出对策和行动。

第九,总结水坝对社区的社会影响。提出消减社会影响的建议。

第十, 扩大影响、政策倡导:反馈到受影响社区的地方政府,水坝业主和更广泛的社区,召开利益相关者听证会,通过广泛的征求意见,获得解决社会遗留问题的最佳的方案。

第十一,参与式评估中,评估协助者与参与群众的关系:在评估中让村民掌握评估程序,然后和群众一起讨论,尽量把评估协助者的主导作用降到最低。评估协助者只是记录员、协助员、和让大家都有机会发言的秩序维持者。把评估协助者的主观介入降到最低。回来整理材料和写作时,也是把参与式评估的材料进行归类整理和总结。在个案写作中,作者的行文注意凸显参与式的评估方法和受影响群体自己得出的结果。展示参与式社会影响评估的过程和结果,是为了展示参与的受影响群体,他们才是最了解,并亲身经历水坝的社会影响,有权表达和分析他们面临的问题。也为了希望做参与式社会影响评估的后来者可以清楚了解评估的脉络,易于学习并掌握此方法。为了便于外部专家,在评审该项目时可以一步步‘监测’并了解结论和参与式评估过程的密切联系。

 

II.                 评估结果与建议

2.1 评估结果

受漫湾电站水坝建设直接影响的上百个村寨所采取的移民政策,大体可以划分5种类型,每一种类型都有自己特殊的问题,又都面临着一些共同的问题。这里,我们将每一种类型的评估结果简要概括如下。

2.1.1 云县幸福乡勐底村委会红岩村—远迁他乡移民政策的代表

来自4村5社的50多户人家共257人远迁100多公里,到红岩建立了一个彝族为主,兼有白、汉、纳西、回等民族的多民族杂居村。新家与老家相比,交通、市场、教育、医疗条件更好;但灌溉水源缺乏,粮食不能自给。调整结构种甘蔗虽然增加了经济收入,但劳动强度加大、劳动时间延长,且市场风险较大。新建房屋因缺乏乡土知识遭白蚂蚁侵袭而短短几年普遍变成危房;人畜饮水困难、能源面临短缺,移民负债严重。由于远迁他乡,移民原有的社会资本和社会关系逐渐淡化、疏远以至丧失;以往村寨集体盛大狂欢的民族传统节日,变成家庭中平淡、冷清的活动,浓烈的思乡情绪使移民普遍不安心于新的生存环境,导致社会文化心理适应困难。教育和医疗费用太高、特殊的地方病等影响移民的身体健康和文化素质的提高。新的、严峻的生活环境给男女两性都带来压力,迫使妇女更加认同于传统的男性强势地位。总的来看,在传统农业范围内选择远迁移民政策,是移民的经济生活较易得到恢复与发展的一种移民方式,因为远迁他乡跳出了本乡本土的狭窄空间,能在更大的空间范围来选择比较适宜的定居点。但是,远迁移民政策面临的最大而又持久的难题,是移民对新环境的社会、文化特别是心理的适应问题。

2.1.2 景东县漫湾镇安乐村委会江边村—就地后靠移民政策的代表

大坝建设淹没了江边村的全部水田、旱地、轮歇地、宅基地、公共设施和大部分山林牧场。在政府协调下,全村人就地后靠搬迁到丙寨地界内定居。使江边村从一个土地、山林、牧场和水资源都十分丰富、生计来源多样化、生活日趋富足安乐的村寨,一下就变成一个土地紧缺、山林狭窄、没有牧场、人畜饮水和灌溉用水十分困难,生计来源狭窄,连温饱都难维持的贫困村。由于经济困难,许多人家都背上了高利贷,村中许多中学生缀学、村民有病无钱医治;由于占据了邻村的土地,使传统友好互助的村寨关系变得紧张;村寨内部的贫富差距拉大,贫困户和妇女的地位更加弱化。由于新建村寨和开田开地砍伐了大量树木,导致水土流失加剧、生态恶化。总的来看,与其他移民方式相比,在传统农业范围内实行就地后靠移民政策,一方面是搬迁农民较易适应的一种移民方式,因为搬迁以后的生计来源仍然在传统农业范围内,保持了传统生产生活方式的连续性,因而不存在生产和生活的适应困难;就地搬迁保持了传统的社会资源、社会关系(诸如民族、村寨、邻里、亲朋等)的延续,因而不存在社会文化的适应困难。然而另一方面,这种移民政策面临的最大难题,就是自然资源的刚性约束。应该说,移民村寨的祖先经过千百年的生产生活实践所最终选定的村寨定居点,都是当地最适宜人类生存和居住的最佳地点。由于就地后靠政策本身的限制,使移民搬迁点只能就近在本乡本土的狭窄空间范围内选择,就注定很难找到一块能与老家相媲美的居住地。于是,新的居住地一定比老家差,水、土地、森林、牧场等自然资源的刚性约束导致就地后靠移民在较长时间内很难恢复到原有的生活水平。因此,在传统农业范围内选择就地后靠移民虽然是较易适应的一种模式,但也是很难恢复到其原有生活水平的一种模式。

2.1.3 云县漫湾镇曼光村委会田坝村—实行就地农转非移民政策的代表

电站建设前,田坝村因田地多、土质肥、牧场宽、山林多、又靠近原214国道公路,是原云县新村区最富裕的一个自然村。电站建设时,因田坝村刚好座落在大坝及大坝以下被列为库外区,故搬迁之前没有将其纳入移民范围,也没有明确政策,而是在建设过程中边用地、边征地、边解决。直到1988年,由于村中的大部旱地和部分林地被淹没,全部水田、部分旱地和原宅基地被电厂征用,使村民既失去了劳动对象又失去了安居住所,才正式确定对其实行就地农转非政策。当时我国正处于由计划经济向市场经济转轨的时期,这一政策的主要内容是,全村人就地后靠建房居住,全村人集体农转非由国家按计划供应平价商品粮以解决吃饭问题,再用国家赔偿的土地征用费组建移民经济开发公司,通过发展二、三产业赚钱来保障村民的经济收入。然而,随着市场经济改革的逐步深入,粮价逐步放开,由国家按计划供应平价商品粮的政策自行消失;由于祖祖辈辈从事传统农业的农民突然转向二、三产业所必然具有的不适应性,又导致移民开发公司失败,从市场获取经济收入的设计亦落空,其结果,就把田坝人推上了丧失劳动对象、成为“无业市民”的尴尬境地。为了生存,田坝村大部分人家沦为拾荒户,并上山毁林开荒种粮,少数原有基础好、脑子灵活、社会关系较多的人家通过借债买车跑运输而有所发展,大部分人家则陷入贫困状态。由于贫穷及对电站建设带来的巨大生活变故不适应,部分人患上了精神病和风湿病;传统的社区组织弱化、社区凝聚力和传统道德淡化、吸毒、偷盗、打架斗殴等社会问题不断发生,田坝人还几次罢选人民代表、不断到各级政府上访。总的来看,田坝村是在中国经济体制转轨过程中一种探索性移民政策失误而造成的牺牲品,是五类移民政策中遗留问题最多的一种模式。

2.1.4 景东县漫湾镇五里村委会马鹿田村—就地安置资源打乱重分类型

电站建设前,马鹿田村有水田84亩,人均0.47亩,有旱地138亩,人均0.78亩,有牧场300亩,林地310亩,还有7亩龙潭,水源丰富。电站建设后,牧场和龙潭全被淹没,水田、旱地和林地大部分被淹没。而移民办又迟迟未履行开赔土地的诺言。村社集体便将淹剩的水田和旱地打乱重新分配,人均分得0.18亩水田,0.45亩旱地。人均水田和旱地达不到维持生存的条件。资源缺乏的限制导致全村虽没有出现贫富差距拉大,却普遍陷入贫困化状态,使绝大多数村民收入下降和缺粮。

在集体承担资源丧失的后果的情况下,多数村民失去当地就业和自我就业的机会,甚至不能自耕自食。为了活命,全村青壮年男子纷纷外出打工,甚至一家三代外出打工为生。童工也出现不少。教育和医疗费用提高对库区受影响群众来说更是雪上加霜,使大多数村民负债累累。水库还淹没了原有的道路使村民的交通、中学教育、医疗和市场的可及性降低。一些村民甚至失去用电的经济能力。淹没了集体瓦窑、磨房和公共活动场所,集体收入没有了也就没有了公共的建设活动。丧失集体活动的资金和场所,加上主要劳力外流,社会组织也相应弱化,缺乏有能力的社区领导。导致社区比以前更加封闭、落后和弱化。村中的弱势群体包括最贫困者、妇女、老人和病残人,在电站建设的影响下更加脆弱和被边缘化,他们享受不到应有的好处,却要承担比别人更多的不利影响。电站建设还给马鹿田村造成了森林破坏、水质污染、鱼类生态衰退、人畜疾病等严重的生态问题。当地的一些保护水环境的民俗、传说和村规也随着龙潭的消失而消失了。政府也千方百计做了不少工作,如维修小学,改善教学条件;修建了五里村至漫湾镇的土路;扶持了部分农户安装了沼气池,引进增加农户收入的种植黄姜项目。但尚有不足之处。如田地被淹没至今没有补偿,移民工作有办事推委拖延的现象,使群众产生误解,也导致移民办与群众的关系渐渐疏远。

2.1.5 云县漫湾镇漫旧村委会平掌村—就地安置,资源没有打乱重分类型

电站建设前,以彝族为主体的平掌村,因水田多、水资源丰沛、林地和牧场多,是远近闻名的粮仓和富裕村。电站建设后,平掌村的牧场、大部分水田和部分旱地、林地被淹没。政府对平掌村实行“就地安置”的政策,承诺“淹什么赔什么、淹多少赔多少”,由移民办找包工队重开田地直接赔偿给被淹农户。因此,按照“大稳定、小调整”的政策,平掌村便没有把土地重新打乱平分。然而,由于包工队开赔的田地质量太低而遭到田地被淹应获赔偿的村民的拒收。因而除少数原有土地未被淹的农户能维持正常发展外,多数农户便走上了贫困化道路。

多数村民丧失了生计,不能自耕自食。用村民的话是:耕不得,牧不得,林不得,渔也不得。为了生存,村中年青人不得不常年外出打工,又常遭包工头盘剥而变成流浪汉,致使个别在山穷水尽时被贩毒分子利用。加之公路、市场、学校和小水电等基础设施亦被淹没,使村民对现代文明的可及性降低,社会变得更加封闭和落后。外出打工人员把赌博、酗酒、斗殴等不良习气带回村里。村中妇女儿童也遭拐卖。村社党员干部亦因生活贫困而充满怨气,社区管理弱化。整个村社已陷入不可持续的困境之中。由于村内贫富差距扩大、多数村民贫困化,村民不满情绪高。电站建设还给平掌村带来了村社森林的减少、水质污染、人畜疾病增多、库岸坍塌,整个村寨面临滑坡的严重问题。

应该说移民办对平掌村的扶持投入是不少的,初衷也是良好的。如开赔田地,维修水渠,扶持种植柑橘,退耕还林等等。移民办的工作人员也常常到村了解村民的生产生活困难。但由于各种项目的决策和实施缺乏村民的有意义的参与,因此移民安置工作做得比较被动,还没有达到最佳的效果。

2.2 总体评价

按照我们最初设计并经过预研究修定的研究框架,根据对上述5种类型移民政策所实施的典型村寨个案的深入调研,以及对景东、云县、南涧3县政府、移民管理部门和漫湾电厂的调查访谈所获得的资料,我们可以得出如下几点对漫湾电站社会影响的总体评价。

2.2.1 在经济方面,漫湾电站建设拉开了澜沧江水电开发的序幕,为将云南建成国家重要的水电能源基地,带动云南经济社会发展作出了积极的贡献,其巨大的正面影响是应该充分肯定的。然而另一方面,漫湾电站建设给移民群体造成的经济利益损失也是不容忽视的。其主要表现:一是前期补偿严重不足。为了争取漫湾电站早日通过国家批准上马,当时的云南省委省政府做出了巨大的努力:决定由省财政投入巨额资金、与国家电力工业部实行省部合建;在明知初步设计报告中移民计算偏少(初设移民数量为3052人,实际移民7260人),移民财产损失计算偏少(忽视了从调查到实施即1983—1996年的动态变化)和移民经费偏少(初设为1760万元,实际支出5500万元)的情况下,采取“对上包干、对下实事求是”的原则,即对国家做出包干负责移民安置工作的承诺,对移民则根据实际情况予以安排,超过投资包干数由省负责解决。但是,由于种种原因,对下实事求是的承诺没有完全兑现,移民资金的实际支出虽已超出初步设计的数倍,但人均不到8000元,远远不能满足实际需要,使广大移民群众的财产损失没有得到合理的补偿。二是移民迁入新居后普遍面临资源不足的限制,新家与老家相比,土地、森林、牧场、渔业和水资源普遍减少、生计来源变得狭窄而又充满风险,致使移民生产条件恶化,生活水平下降。三是利益分配不合理。国家财政每年可从漫湾电厂获利1亿多元,省财政获利5000多万元,云县、景东、南涧、凤庆4县共获利5000多万元,漫湾电厂和省电力公司共获利1.2亿多元。[25]应该说,漫湾电站对国家的贡献是巨大的,但对移民的扶持就显得十分微弱了。为了帮助水库移民恢复和发展生产,国家制定了两项后期扶持政策。1、可按电站发电量提取1厘钱作为库区维护基金(电厂和地方三、七分成);2、按每个移民每年400元或按电站发电量每千瓦时提取不超过5厘钱作为后期发展扶持基金。漫湾电厂年发电量都在50亿度以上,执行第一项政策可提取500万元,分成后地方上只有350万元。对第二项政策,广西、福建、湖南、湖北、四川和陕西等省,均按发电量每千瓦时5厘钱提取,[26]而漫湾电站至今仍在按移民人年均400元提取,整个漫湾移民7260人每年只能得到290多万元的扶持资金。两项相加,对移民的扶持资金总计只有640多万元。对国家贡献的巨大和对移民扶持的微弱,构成了鲜明的反差。

2.2.2 在社会性别方面,在库区由于多数男村民外出打工,妇女在农业生产方面占到主导地位。留守库区的妇女各种活路都做。象犁地一类农活过去是农村社会男权的象征,现在妇女犁地的也不少。个别留守的男村民也会做衣服,做鞋,而不被笑话。对传统的性别角色规定有所冲击。田坝村妇女通过做生意和出面上访而增强了对社会事务的参与程度,其在家庭中和社会上的地位均有所提升。马鹿田村有11小姑娘外出打工,至少舆论不反对。然而,也有一部分事实表明妇女的处境并不乐观。水坝影响使留守库区的妇女劳动负担加重了许多。农村主要的生产生活的压力主要由她们来承受。收获时急需大量帮工欠下许多人情债[27]。贫困户的妇女更困难,缺粮自己少吃,或只吃稀饭杂粮。生育后,营养更加不良,健康水平下降,妇科病比率大。投资买船都是男人主导,捕鱼和水上运输,妇女完全插不上手。但贷款无法还,全家背债。田坝村多数由妇女出面捡垃圾、讨价还价做生意等,她们在家庭中经济地位的改善,是以其更多地从事有失“面子”的工作为代价的。一些村寨社会规范的破坏如酗酒斗殴、吸毒、贩毒、偷盗等一系列社会问题的出现,男性占了绝大多数,给作为母亲和妻子的妇女,带来了更多的伤害。库区还出现妇女儿童被拐买的情况。远迁移民社区的生活困难,对男性村民的地位也提出了严峻的挑战。他们被社会赋予了应想办法挣钱、出面贷款、外出打工,能发家致富等项角色期待,家庭中的重大决策仍是“男人说了算”,“女人说十句不如男人说一句”。总体上看,在远迁移民社区,男性的地位在加强,女性的地位进一步弱化。面对艰苦的环境,妇女们自觉自愿地认同男子的强势地位。在库区,男性大量外出的情况下妇女地位有所变化,但这些也是以更加艰苦的劳动和生活,更有失面子的工作,更多的心理伤害为代价的。然而男人外出寻找发展机会,妇女承担所有农活和家务,加上库区本身的发展限制,妇女的个人发展受到重重制约,两性的能力和知识差距加大。可以说水坝造成的发展局限和不利影响妇女承受的更多。

2.2.3 在社会参与方面,政府按照传统模式采取宣传、动员、组织村民到搬迁地实地踏勘、组织工作组进村做思想工作等方法,将移民搬迁的一系列决策传达给群众,群众有意见也可以反映,但基本上不可能改变决策。因此,漫湾电站建设采取的仍然是传统的自上而下的决策体制,从移民政策、搬迁模式、搬迁地点的选择,到后期扶持政策的确定以至扶持项目的选择、实施等一系列活动,移民群众都没有参与权。这是导致电站建设产生诸多社会负面影响的一个主要原因。

2.2.4 在社会文化方面,由于电站建设和扶持移民发展的需要,大部分移民村寨的交通、医疗、教育和市场状况都得到了改善,村村都通了电。由于大批电站建设者的涌入以及大批移民的搬迁,也给以往长期在封闭环境中生活的移民带来了思想观念冲击和更新。这是电站建设给移民的社会文化带来的正面影响。然而,其负面影响也不容忽视。其主要表现,一是移民群众对交通和市场便利条件的利用能力不同,导致移民群体内部发展差距和不公平扩大,社会弱势群体日趋边缘化。二是移民村寨与周围村寨因争夺资源而矛盾增多,社区组织及管理弱化,社区凝聚力淡化。三是远迁移民传统的社会资本和社会关系淡化、疏远,民族传统文化及传统知识淡化以至消失,浓烈的思乡情绪使其很难安心于新的环境。四是所有移民在心理上,都对修电站这一无法控制的外部力量的进入带给他们的重大生活变故感到难以适应,现实生活的无奈和未来生活的风险使其心理压力加大,导致精神病患者增多。

2.2.5 在生态方面,修电站造成的基本都是负面影响。从进场公路的修建,下闸蓄水前的清库到搬迁移民重建家园的开发,都要砍伐大量的森林,一个村寨重建至少要毁掉上千亩森林。随之而来的,便是库岸坍塌、水土流失、泥石流滑坡的加剧以及水质的污染、鱼类生态的衰退和人畜疾病的增多等。

2.2.6 面对上述负面影响,各级政府和电厂采取了一系列措施来予以缓解和消除。诸如制定并落实了提取库区维护费和移民后期发展扶持基金的政策,各级政府利用这笔资金,在移民村寨的教育设施、科技推广、危房改造、沟、渠、道路的修建、库区绿化以及困难群众的补助等方面,为移民群众做了大量实事。一些地方还对移民群众采取某些特殊政策,如云县幸福乡糖厂对移民栽种的甘蔗优先入榨、优先付款;景东县优先在移民村寨扶持推广沼气池,云县漫湾镇将田坝村的许多贫困人员纳入城镇最低生活保障对象……等等。然而,一方面由于移民扶持资金太少,远远不能满足扶持移民发展的实际需要;另一方面又由于缺乏社会参与和公众监督,导致众多发展项目决策失误而降低了资金的使用效率。例如,为解决云县幸福乡红岩村的灌溉用水和人畜饮水问题,先后投入300多万元至今仍未解决;为解决景东县漫湾镇江边村新开水田的灌溉问题,不顾群众反对而主观武断地投入28万元建设提水灌溉工程,结果因投入高于收益数倍而被迫放弃。诸如此类的失误太多,大大降低了政府扶持的效益。

2.3 建议

中国是一个发展中国家,云南是中国西部的一个欠发达省份。21世纪,中国的目标是建成一个现代化强国,云南的目标是建成一个在西部领先的现代化强省。而要实现国家和云南省的目标,云南丰富的水能资源的开发无疑占有重要地位。因此,“西电东送”、“云电外送”均已被列为国家和省的发展战略。然而,实践经验证明,只要建大坝、修电站,就必然给电站移民带来或多或少的社会负面影响。如何在两难困境中走出一条新路,达到修电站的同时,将电站移民的社会负面影响减至最低、降至最小?通过对漫湾电站参与式社会影响的评估、研究,我们提出如下几条建议。

2.3.1 各级党委政府及电厂,应按照“三个代表”的要求,高度重视移民问题。

中国共产党要始终代表中国先进生产力的发展要求、中国先进文化的前进方向和最广大人民群众的根本利益。 “三个代表”是中国共产党的立党之本、执政之基、 力量之源。“三个代表”的出发点和落脚点,是代表最广大人民群众的根本利益,而在电站建设中,中国共产党就理所当然地要代表广大移民群众的根本利益。因此,按照“三个代表”的要求,各级党委政府及电厂,必须高度重视漫湾电站移民问题,采取切实有效的政策措施,解决广大移民群众的生存和发展问题。

2.3.2 建立公平、合理的利益补偿和分配机制

如前所述,由于历史的原因,漫湾电站移民的前期补偿严重不足,后期扶持也严重不足,移民群众利益受损与各级政府财政和电厂获利增加构成鲜明的反差,这是导致电站已投产近10年但其社会负面影响仍未得到有效缓解的根本原因。因此,各级政府应真正用“三个代表”的重要思想来指导自己的行动,采取有效措施予以解决。可行的政策措施有下列几条:

第一,将后期发展扶持基金按发电量每千瓦时5厘钱的标准提取,这样,漫湾电厂年发电量都在50亿度以上,后期发展扶持基金就能从目前的290多万元增加到2500多万元,就能加大对移民发展的扶持力度。

第二,从各级政府和电厂的得利中切出一块专项资金,专门用于扶持移民发展。

第三,提高漫湾电站用电户的电价,如每度电提高1分钱,就将获得一笔巨额资金,有了这笔资金,就能为彻底缓解电站建设对移民造成的社会负面影响注入强大的动力。

2.3.3 努力消减对妇女的影响,促进两性平等的发展:

地方各级政府应尽快深入的库区,了解妇女当家户和困难户的缺粮情况,并给以紧急救济。各级妇联组织应积极动员社会各界包括政府和非政府组织、企业和市民援助库区姐妹渡过难关。政府还应积极地引进国内、外民间组织的扶贫和发展项目。这些项目应首先解决粮食保障问题, 其次是增加收入。但应注意新的发展项目不应过多地增加妇女的劳动, 应使男女都有平等的机会获得引进的新技术。由于库区资源局限, 将会有更多的男女劳力外出寻找就业机会。政府应该有针对性地提供一定的就业机会和相应的培训, 使男、女劳力都有一定出路。

资源的两性平等获得和控制是两性平等发展的长远利益。政府除应保证受影响村民获得能解决温饱和未来发展的土地资源,还应在资源再分配过程中充分考虑妇女的权益。如重新登记新分土地时,应有男、女家庭成员的共同签字。发展资金和设施的提供也应考虑两性可平等获得。

在能力建设方面,除了技术培训和项目培训外,应该加入一些社会性别意识的培训,使发展项目更具性别敏感性。应使妇女能够参与到决策和项目规划,实施并监测项目,使项目最终能让妇女和弱势群体受益。

2.3.4加大对移民中弱势群体的扶持力度

电站建设之初,所有移民都面临着共同的命运。然而,移民搬迁10多年后,移民群体内部由于种种原因也出现了分化,少数人利用交通和市场的便利条件有所发展,多数人处于贫困状态,部分妇女和残疾人则陷入极贫状态。因此,在整体扶持移民发展的同时应对处于极贫状态的弱势群体给予更多的关注,为他们提供更多的发展机会和条件。

2.3.5建立公众积极参与的决策体制与决策的执行机制

在漫湾电站5种类型移民政策的案例中,存在着一个共同的问题,就是移民对决定其命运的决策活动没有参与权。这是导致电站建设产生诸多社会负面影响的一个主要原因。因此,应尽快建立公众积极参与的决策体制和决策的执行机制。这种体制和机制的核心,就是与电站建设相关的所有利益群体,都有权平等地参与决策和决策的实施。

2.3.6 加强社区组织和社区文化建设,实施移民安心工程

主要措施有:对移民村寨周围的非移民村寨领导及相关单位和部门,开展移民政策培训和教育;在远迁移民村寨恢复其传统民族节日;定期组织远迁移民家庭代表回乡探亲祭祖;对移民群众的教育、医疗、子女就业、经商做生意、外出打工等,给予特殊优惠照顾。

2.3.7 加强库区和移民村寨的生态建设

鉴于水坝建设和移民搬迁给库区和移民村寨的生态环境造成了严重破坏,急需加强对库区和移民村寨的生态建设。各级政府特别是电厂,应下决心按照国家退耕还林的政策,扶持移民在确保生活的条件下退耕还林,并通过发展绿色产业实现脱贫致富。

2.3.8 加强移民管理机构的能力建设

鉴于消除移民社区的负面影响是一项长期、艰巨的任务,故应加强移民管理机构的能力建设。其主要内容是:将移民社区发展纳入地方政府发展规划进行重点扶持;改善移民管理机构的工作条件;稳定管理人员;对管理人员进行参与式方法和农村发展理论的专业培训;组织管理人员外出参观考察学习等。

2.3.9 对云南省拟新建和在建的水电站库区移民进行参与式社会影响评估

鉴于对漫湾电站的参与式社会影响评估发现了诸多严重问题,而云南省在建和拟新建的大型水电站还有小湾、糯扎渡、景洪、溪洛渡、向家坝等多个。为了从电站建设一开始,就充分考虑到移民的利益,将水坝造成的社会负面影响降到最小,有必要组织精干力量,采取科学的参与式方法,对这些电站的社会影响一一进行评估,以提供省委省政府和电力公司做决策参考。主要评估结果和信息应向社会公开。

2.3.10 建立重大工程项目参与式社会影响评估机制,赋予社会影响评估一票否决的权威和权力。

现在,在重大工程建设之前进行环境影响评估的机制早已建立,许多情况下环境影响评估已经具备了一票否决的权威。而社会影响评估则基本没有。然而,从漫湾电站社会影响评估中可以看出,重大工程建设带来的社会文化影响决不亚于环境影响,许多社会问题的尖锐和严重程度甚至超过了环境问题。因此,建立重大工程项目的参与式社会影响评估机制已经势在必行,这也是中国加入WTO后与国际惯例接轨的必然要求。

 

III.  结语

漫湾社会影响评价已过去两年了。漫湾案例得到社会广泛的注意和影响。云南省政府在最近拨出七千万将对漫湾的移民进行再次安置。

全国已兴建水库86,000多座,淹没耕地2000多万亩。据中国青年报最近的报道,水利水电工程已动迁移民1600多万人,其中约600万人尚未解决好遗留问题。目前和未来建设的巨型水利工程将需要动迁更多人口,移民安置的工作量更大和质量要求更高。党的十六大提出新的科学发展观,即以人为本,全面、协调、可持续的发展。国家也进行了修宪,将保护人权及合法私有财产。最近,党中央又进一步强调建立和谐的社会.

这些都为社会影响评价作为发展管理的制度提供了新的理论基础, 并提出必要和紧迫建立这种制度的要求。

 社会影响评估作为一种积极的制度安排将既利于发展,又利于社会稳定。在中国的可持续发展的今天,它具有这样的目的和作用:预测政策、计划及项目给社会造成的影响;督促制定和实施消减影响的措施,以控制和减少社会影响;为实现“以人为本”的可持续发展起导向和规范作用。另外,社会影响评价也正在成为“一种社会参与的过程”,成为公众影响决策的途径。

发展必须坚持以人为本,必须以最广大人民的根本利益为本,从人民群众的根本利益出发谋发展,切实保障人民群众的经济、政治和文化权益,让发展的成果惠及全体人民。从漫湾电站社会影响评估中可以看出,重大工程建设带来的社会影响决不亚于环境影响。建立重大工程项目的社会影响一票否决制,是广大人民群众的利益保证,是中国共产党提出的新的“以人为本”的科学发展观在重大工程建设中的具体体现。


[1]   1949年-1990年间,国家兴修了8.6万多座水库,总库容4660亿立方米。转引自应星《大河移民上访的故事》,2001,生活,读书,新知三联书局,p358 

世界水坝委员会将水坝高度大于或等于15米,总蓄水量超过300万立方米的水坝。按此定义,全世界大坝总数在45000个。

[3]   世界水坝委员会世界水坝委员会报告概述P6.

[4]   世界水坝委员会组织人员对分布在 5 大洲的水坝进行了深度研究。,并对中国、印度和俄罗斯的水坝建设工程的完整记录进行了评估研究析。组织了相关的 17 个专题研究涵盖了社会、环境、经济和财务方面的问题;考查了并对水坝的替代方案、不同的规划方法和对环境影响进行了评价。还对 56 个国家的 125 座水坝进行了评估;召开了分布在不同大陆区域的 4 次听证会。并由同时,对水坝问题感兴趣的团体、机构和个人承担了 950 项子课题研究。最后形成了《世界水坝委员会报告》。

[5]      有55% 的发电水坝,产电能力低于预计产电能力。同上, p 49

[6]     设计为灌溉服务的水坝更达不到目标,世界水坝委员会评估了 52 个灌溉水坝,所有的都没有达到预期的灌溉面积,也没有提供预期的那么多水量。平均只有 75% 的灌溉水坝,在营运十五年之后,达到灌溉面积指标。同上, pp42-43

[7]      据世界水坝委员会统计: 供水水坝基本上都不能按时按量供水,平均 70% 的供水水坝不能按规划预计的能力供水, 1/4 的水坝供水量,甚至达不到声称的一半。同上, p56

[8]   “虽然水坝是提供了重要的防洪功能 " ,但 " 一些水坝其实增加了沿河社区水灾风险 " 。水库操作不当和设备失灵时,下游社区总是遭受巨大的损失。水坝反而在增加洪水的风险:它给人们一种虚幻的安全感,并鼓励人们到洪泛区居住。当特大的洪水终于来临时,有更多的人口,更多有价值的财产面临风险,造成的损失远远超过自然河道的泛滥。同上, p58

[9]       同上, p39, p54 , p68 , p47

[10]   来自世界各地的研究报告,都提到水坝导致下游渔业生产的严重损失, 因水坝改变了淡水流量,使近 海咸、淡水混合带的渔业,也遭到了不利影响。,因水坝改变了淡水流量水坝破坏了鱼类回游通道”等等。同上, p84

[11]   水坝蓄水 " 大大地影响整个河流的水流规律 " ,严重改变沿河生态和水温。水坝改变了野生动物的栖息地,也常常导致外来物种入侵,并替代本地物种。世界水坝委员会指出,水坝导致“水生生物多样性的流失,上、下游渔业的破坏,下游泛滥平原,湿地和沿河潮汐带及海岸生态系统和服务的损失”。 同上, p77

[12]   水坝下游河流中沉积物和营养物的减少,不仅改变河道,泛滥平原,沿河及三角洲州的形态,还导致鱼类及其它他水生物种栖息地的丧失。 改变自然泛滥规律,不仅减少其初级生产力,也导致水鸟种类的急剧减少。同上, p81


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