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大型基础设施的社会影响评价

来源:
绿色流域
发布时间:
2018-07-18 14:17
基础设施 大型基础设施 社会影响评价 0

摘要:作为公有公用项目,大型基础设施与区域社会受众的关系密切,涉及经济发展、环境保护、国家安全、公共利益和社会秩序,其规划、建设、运营和维护具有复杂性、长期性,不仅要实现基本功能,更要发挥广泛而深远的社会影...

作为公有公用项目,大型基础设施与区域社会受众的关系密切,涉及经济发展、环境保护、国家安全、公共利益和社会秩序,其规划、建设、运营和维护具有复杂性、长期性,不仅要实现基本功能,更要发挥广泛而深远的社会影响,增加社会综合效益。

一、充分认识城市大型基础设施的社会影响

通常城市的基础设施发展与社会经济增长存在正相关关系,但两者并不总是协调发展,甚至相互制约。我国基础设施总量上有较大的增长,但往往只注重数量不重视质量,忽视其应与人口、经济以及社会的发展相适应。

(一)社会经济系统日益复杂,大型基础设施项目的利益攸关方众多

大型基础设施项目对所在城市和区域的社会、经济和文化均产生重要影响,带来了生产、生活、社会关系、组织方式,以及人们的行为准则、价值观及信仰等方面的诸多变化。大型基础设施项目的社会影响主要表现在居民就业、生活水平、收入状况、弱势群体感受、文教卫生和历史遗留问题等方面。目前,基础设施多注重单一功能的满足,忽略其他影响;注重短期经济效益,忽视长期经济效益,从而衍生出社会负面影响。社会影响的一部分是显性的,另一部分是隐性的,信息的不对称导致反映偏差,某些后果和影响当时无法衡量,或者当时考虑的社会正面影响对未来可能不利。随着时间的发展,受众感受度会出现差别和变异,隐性的社会影响将逐渐显露甚至涌现。社会经济系统复杂性日益增强,对大型基础设施项目而言,“摸着石头过河”的方法已经不合时宜,需要慎重地、科学地、系统地预测、评价和决策。

(二)大型基础设施项目趋于超大型化,社会影响波及广,牵一发而动全身

当前,我国大型基础设施项目的规划、建设、运营和维护全过程中投入的人流、物流和信息流日益呈现规模超大型化的特征,其社会影响的范围广泛,涉及的方面众多。因基础设施建设和城市改造大量拆迁,引发了社会矛盾和社会不稳定。专家分析,仅广西北部湾经济区就有库区移民500万,平均每5个人中就有一个是移民。以长江为例,凡沿长江的城市,都要建设一座甚至多座长江大桥,大型基础设施的重复建设问题明显,不仅造成了国家资源紧缺,而且滋生巨大浪费。

(三)大型基础设施项目负面影响逐渐显现

以工程移民问题为例。据专家估计,过去50年,我国因工程建设而产生的移民数量高达4000万人,其中,水利工程移民1220万人,交通工程移民940万人,城市建设移民2350万人。因工程移民带来了巨大的社会负面影响。例如,产生大量长期的贫困人口,水利工程移民中,50%以上受社会遗留问题困扰未达温饱;对当地社区经济社会文化的消极影响;损害了大型基础设施项目的公信度和政府形象。

(四)国际上已广泛开展大型基础设施项目的社会影响评价

社会影响评价是评价和估算影响的过程,一般是在政策和开发项目实施之前预评估将产生的社会后果和变化。社会影响评价关注人类发展问题及其解决方案,确保决策过程得到利益相关方确认,节省时间和成本,为整合当地知识、文化和价值观提供新机制;保证全部可能造成的社会影响都能得到解决,或通过补偿居民和社会的损失,增加社会福利,避免社会冲突;有助于决策者选择实施规划或项目的程序,实现当地、区域和国家利益最大化。国际上对大型基础设施项目的社会影响进行评价始于20世纪60年代。

1963年澳洲政府把土著土地租给公司开矿而引起争议。人类学家调查受影响土著社区,政府和议会开始关注开发对土著的影响。

1973年美国在阿拉斯加修建输油管道影响到土著因纽特人权利,国际非政府组织(NGO)野生协会、地球之友及环境保卫基金就此提起上诉。美国政府开始关注开发对土著的影响,首次使用“社会影响评价”一词,以指称因输油管项目给土著因纽特文化带来的改变。

1974年加拿大输气管道项目引起争议,加拿大政府开始关注社会影响和“第一民族”(土著)权利。(伯杰质询 Berger Inquiry)

1978年加拿大首次在社会影响评价(SIA)学术大会上确定受影响群体参与SIA的原则,提出了受影响土著的观点重要性应视同专家观点。

1981年国际影响评价协会成立。

1982年在加拿大温哥华市召开了首届国际社会影响评价大会。

1985年欧洲共同体(EC)制定了公共与私人项目的环境影响评价法令,向其成员国推介了环境影响陈述,1989年该推介成为必须要求。

1986年世界银行公开承诺将环境评价纳入到项目评估当中。

20世纪90年代,世行、亚行、日本国际合作银行( JBIC )的大型投资贷款项目要求做社会影响评估。

1994年美国多部门合作制定了“社会影响评估指南和原则”。2003年修订该《原则》,重新命名为《社会影响评价的原则与指南》,并扩大到战略层次,为工程项目、规划和政策提供指导。

近10年来,世行、亚行、英国国际发展署、乐施会等积极促进社会影响评价和有关能力建设。国际影响评价协会出版了《国际社会影响评价的原则与指南》。

(五)我国开展大型基础设施项目社会影响评价的需求

近年来,我国在大型基础设施规划建设、教育改革、医疗改革、住房改革、国企改革、三农问题、食品安全等方面均采取了专家参与决策,但时常出现不同程度的失误。世界银行选择我国50多项重大投资项目作了一次专门研究,比较这些项目在可行性论证阶段预设的经济收益率和运行5年后实际经济收益率,结论是,在做过社会影响评价的项目中,基本接近或超过预设经济收益率的比例约85%,而未做社会影响评价的项目的这一比例要低得多。

2002年,原国家计委出台《投资项目可行性研究指南》,建议在重大投资项目可行性论证中引入社会影响评价。但是由于未作硬性规定,本建议执行不力,未发挥效用。

2003年3月1日起施行《中华人民共和国环境影响评价法》,但该法没有 “社会影响评价”的内容。

2006年3月18日起施行《环境影响评价公众参与暂行办法》,因圆明园事件而关注度骤增的环评听证会和公众参与,成为《办法》中阐述的主要内容。

国民要求重大项目决策透明化的意志增强,公众要求参与的呼声越来越高,大型基础设施社会影响评价提供了公众影响决策的方法和途径。

三、我国城市大型基础设施社会影响评价缺失的主要原因

(一)社会影响评价文化、制度和氛围的缺失

国际上已有比较成熟的评价理论、方法和指标体系可供我国对城市大型基础设施进行社会影响评价。但我国评价文化、制度和氛围缺失,社会影响评价只停留在学术研究层面。(1)尚无完善的评价制度。专家认为,政府作为职能部门责无旁贷,理应承担社会影响评价的实施、反馈和监管责任。(2)尚无科学的预测和对策体系。政府在大型基础设施项目规划决策阶段,制定了一系列措施试图解决社会问题,例如农民安置工作,但往往适得其反,催生了大批的“城市农民”。

2002年4月16日至7月30日,由联合国开发计划署驻华代表处、中国国际经济技术交流中心与壳牌中国公司合作,进行了中国西气东输工程输气管项目的社会影响评价。调查组走访了新疆、甘肃、宁夏、陕西、河南和安徽等7个省份,对长达3583公里的输气管给7 万沿线居民和周围环境可能造成的社会和经济影响进行了评估。这是我国第一次对特大基础设施工程进行社会影响评价(Social Impact Assessment Survey of the China West-East Gas Pipeline Project)。

(二)社会影响评价缺乏实际操作措施

(1)利益相关者的确定目前尚无标准。社会影响评价是对人的评价,评价方法不同于经济评价和环境评价可采用的具有普适性的定量测算。目前广泛采用的方法是利益相关法(Stakeholder)。但不同的大型基础设施项目涉及不同的利益群体,形成不同的利益关系网络结构,有些利益群体还可能是隐性的。因此,在确定利益相关者时,有时难以避免错、漏现象,由于主观因素导致评价结果失真。

(2)社会影响评价的责任主体尚未明确。评价机构可以是政府、社会组织和第三方企业等,但在对大型基础设施项目进行社会影响评价的实际操作中,存在责任主体不明的问题。政府机构是进行大型基础设施规划、投资和建设的主要主体,也应该成为进行社会影响评价的责任主体。

(3)公众参与有效性的制度不完善。作为社会影响评价最易施行的措施之一,公众参与制度的正确实施能够提高其有效性。但民主有时候也会“办坏事”,由于利益相关者的时代局限性、利益群体间的转换和渗透等原因,导致公众参与也可能会有失误,使公众参与制度的有效性得不到保证。

四、实行大型基础设施社会影响评价的对策建议

(一)以国家战略为本,立足国家利益,兼顾区域利益

进入十二五规划实施期,我国各个区域拟在建大型项目众多,项目涉及区域范围广,因此,在机场、港口等区域性大型基础设施项目的规划、建设与运营过程中,都要做到与周边区域的统筹协调。以实现区域和国家经济效益、社会效益和环境效益三者的统一为目标,大型基础设施项目全过程中不仅要充分论证项目对本区域的经济、社会和环境产生的效益,更要客观评价项目对周边区域可能造成的社会正、负面影响。

(二)率先开展大型基础设施社会影响评价的研究

我国对大型基础设施社会影响评价的研究已有相当的基础,积累了一定的经验,但缺乏科学的凝练。因此,迫切需要成立专门的研究机构和团队,系统科学地分析设计大型基础设施社会影响评价的相关内容。

(1)评价指标。系统设计包括环境保护评价指标、文化传统评价指标、社会心理评价指标、生活指数评价指标、公共安全评价指标、国家安全评价指标等的大型基础设施社会影响评价指标体系。

(2)评价机构。一是在国家层面,国际工程咨询公司专门成立关于大型基础设施建设的评估机构,起统筹、示范、引导的作用。二是建立区域性和行业性的评价机构,联合组建城市大型基础设施社会影响评价研究机构和团队。三是引进国外相关的资质较高的评价机构。四是支持发展独立的民间评价机构。

(3)评价方式。可采取专家咨询、区域联系会议、听证会、网上征集意见、国家和地方人大表决等方式。在全球范围遴选大型基础设施决策咨询专家,特别是利益相关地区专家不可或缺;建立和完善公众参与制度体系。

(4)制度保障。环境影响评价不能替代社会影响评价,专家建议起草、出台地方性法规;积极探究党委负责制度;在全国创建“大型基础设施项目的事后评价制度和相关责任追究制度”。

(三)率先实行大型基础设施的社会影响评价

可在行政权责范围内,根据相关研究成果,率先对在建和拟建的大型基础设施项目进行社会影响评价,并在立法基础上,建立并实施区域性大型基础设施项目合法性审查制度,实现事前、事中和事后评价相结合。

录入:李霞 责编:钟欣


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